改革開放40多年來，我國農業作為總體上較為缺乏競爭優勢的產業部門，經受住了一系列考驗，農業綜合生產能力不斷邁上新臺階，農業轉型升級穩步推進，現代農業發展基礎日益鞏固。

當前，我國進入了以制度型開放為重要特征、實行更高水平開放的新階段。著眼于新一輪高水平對外開放，一系列政策措施將相繼落地，相關效應將逐步顯現。與此同時，農業自身的比較優勢也在發生動態變化。未來，我國農業實際承受的挑戰和壓力將進一步加大。積極應對挑戰和壓力，根本出路在于深化農業供給側結構性改革，努力提高農業的產業素質和競爭力。對此，我們有必要深入研判國內外形勢，對農業發展進行戰略性調整。

第一，突出重點，調整農業生產結構。在我國現代化進程中，全社會對農產品的消費需求結構會繼續發生深刻變化，農業的整體對外依存度會逐步上升，我們需在保住重點的前提下，對農業生產結構進行前瞻性、戰略性調整。

要對農業生產品種結構進行調整。我國農業生產的品種結構是在市場和政府共同作用下形成的，基本符合我國的資源稟賦、發展階段和需求結構。市場的作用，主要體現在價格信號對國內農業生產結構和農產品進出口結構的調節上；政府的作用，主要體現在國內農業支持政策和邊境保護政策對不同農產品影響的差異上。未來，我國農業生產的品種結構還會持續發生變化，總體趨勢是特色農產品、可貿易性低的鮮活農產品的總量和占比會繼續上升。

要對農業生產區域結構進行調整。目前，全國農產品市場一體化程度日益提高，農業生產向優勢產區集中的趨勢已經形成。由于各地工業化和城鎮化水平不同，受農產品進口沖擊和農產品出口帶動的程度不同，農業增長的區域分化特征也較為明顯。農業生產區域結構的這種深刻調整，是市場配置資源的必然結果，與政府的農業區域布局政策也有密切關系。未來，我們對農業生產區域結構的調整，應在遵循市場規律、順應對外開放趨勢的基礎上，合理劃定糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，降低生態環境承載力低地區的畜牧和水產養殖強度，鼓勵各地在保護好基本農田的前提下充分發揮比較優勢。

第二，提質增效，重塑農業競爭力。隨著工業化和城鎮化程度的提高，盡管農業勞動生產率也在快速提升，但仍趕不上農業勞動力機會成本的上漲，導致單位產品人工成本持續提高。無論是土地密集型農產品還是勞動密集型農產品，其國際競爭力都在逐步弱化。在此背景下，我們必須找到提高我國農業競爭力的有效途徑。

需進一步鞏固和用好我國農業依然存在的低成本優勢。瞄準導致農產品生產成本快速提高的主要因素，有針對性地采取措施，重點通過發揮規模效益、推動科技進步、做好基礎設施投資等來攤薄生產成本。

需不斷提升我國農產品的品質和特色。以更嚴格的標準倒逼農業提高品質，加大力度促進農業標準化生產，探索全產業鏈提高品質的路徑；以特色產品拓展國內市場空間，打造提高我國農業競爭力的拳頭產品；以開發農業多種功能增強農業綜合競爭力，通過三產融合發展、生態效益補償等途徑把這些功能逐步釋放出來，讓農業在收獲物質產品的同時收獲多種功能的價值。

第三，確保多元、均衡、可控，擴大農產品進口。我國已是全球最大農產品進口國。面向未來，我國需要科學確定主要農產品的自給水平，合理安排農業產業發展優先序，在提高國內農業生產質量、效率和競爭力的基礎上，多元、均衡、可控地釋放農產品進口需求。

“多元”，就是要促進進口來源地和進口渠道多元化，避免市場和渠道過于集中；“均衡”，就是要逐步地、緩慢地增加進口，穩定出口國預期；“可控”，就是要處理好進口增加與國內農業發展、出口國生產潛力釋放的關系，避免對國內農業生產者和國際農產品市場帶來沖擊。

一方面，需進一步明確進口品種的優先序。根據不同產品比較優勢的差異，優先進口缺乏比較優勢的土地密集型大宗農產品，同時要充分考慮多方面因素。比如，考慮產品可貿易性，耐儲存、均質化程度高的農產品應為優先進口產品；再如，考慮產業利益，進口玉米等飼料作物能夠為畜牧業提供低成本飼料、增強畜牧業競爭力，是符合我國產業利益的選擇。

另一方面，也要考慮進口來源地的優先序。我國市場體量較大，應著力促進進口來源地分散化，把增產潛力大、單產穩定性高、政治風險低的國家作為增加進口的優先來源地，不斷提高進口的穩定性、可靠性，促進進口來源多元化，降低對單一國家的依存度。

第四，做到務實、依規，擴大境外農業投資。保障重要農產品進口的穩定性、可靠性，需要用好國外農業資源和農產品市場，并增強話語權。為此，需要從戰略上進行總體布局，按照務實、依規的思路，依循商業可持續原則，遵守投資目的國的法律和文化習俗、注重保護生態環境、履行社會責任，加強和改進境外農業投資，拓展我國農業參與全球化的廣度和深度。

一是注重對產業鏈關鍵環節的投資。我國農業“走出去”，已不可能像部分國家早期那樣去海外大規模“種地”，而應注重加大對重點領域和關鍵環節的投資。應借鑒國際經驗，從全產業鏈布局出發，在種子、農化、收購、加工、倉儲、碼頭等環節合理布點，形成對全產業鏈的控制力。同時，加強戰略性物流通道建設，以整合現有農產品物流資源為主建設一批骨干農產品物流節點；加強投資平臺建設，鼓勵有園區開發建設經驗的農墾企業在境外投資建設生產基地，對現有的境外農業合作資源進行適度整合，逐步建立現代化境外農業產業體系。

二是注重發揮企業的主體作用。鼓勵涉農大型企業集團“走出去”，發揮其在投資管理、農業技術、市場渠道等方面的優勢。鼓勵農墾企業在東道國投資建設農業基礎設施和農業園區，鼓勵糧食流通企業在東道國建設倉儲物流設施，鼓勵大型運輸企業在東道國建設港口設施，共同打造從生產、收購、倉儲、運輸到貿易加工的全球農產品供應鏈。鼓勵企業集群投資，引導龍頭企業和產業基金組建合作開發聯盟，以貿易合作區、農產品加工園區等為平臺，以產業鏈為紐帶，組織國內各類企業開展投資，帶動上下游企業集聚發展。

三是完善支撐服務體系。在激勵機制方面，應加快制定國際農業合作支持政策目錄，對參與農業合作開發投資的企業優先給予財政和稅收政策支持；在金融服務方面，應提升國內銀行跨境農業金融服務的能力，鼓勵支持其在重點投資地區進行業務布局，為涉農企業提供符合農業特點的金融服務；在服務支撐方面，應加強信息支持與服務，定期發布主要東道國的農業投資國別評估報告，為農業企業境外投資和運營提供指導，建立統一的境外投資農業企業數據庫，并且積極搭建行業服務平臺。

作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員

來源：《經濟日報》2021年1月15日